Hoofdstuk 3
3
Coördineren van de eerste opvang
Klik hier om
verder te lezen
Conform internationale, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving hebben slachtoffers van mensenhandel recht op opvang en hulpverlening. Comensha coördineert de eerste opvang van slachtoffers van mensenhandel in Nederland. Slachtoffers van mensenhandel worden voornamelijk geplaatst in de COSM, de NLA-Opvang en in de OMM. Comensha heeft exclusieve plaatsingsbevoegdheid om slachtoffers te plaatsen in de COSM-, NLA- en OMM-Opvang.
Categorale Opvang voor Slachtoffers van Mensenhandel (COSM)
De COSM is specifiek bedoeld voor slachtoffers van mensenhandel en biedt opvang aan mannelijke en vrouwelijke slachtoffers die in de bedenktijd van de B8.3-procedure van de Vreemdelingenwet zitten (tijdelijke verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel, B8.3). De bedenktijd houdt in dat het slachtoffer gedurende maximaal 3 maanden het land niet hoeft te verlaten, zodat diegene tot rust kan komen en kan beslissen over medewerking aan strafrechtelijk onderzoek en/of aangifte. De COSM had in 2025 een capaciteit van 51 bedden. In 2025 stonden gedurende 3 weken 7 mannelijke slachtoffers op een wachtlijst. Zij zijn in afwachting van een opvangplek in de COSM opgevangen op een bed voor slachtoffers van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling (NLA-bed).
In verband met het aflopen van de bestaande aanbesteding is er in 2025 een nieuwe aanbestedingsronde voor de COSM’s geweest. De organisaties die vanaf 1 januari 2026 de COSM gaan verzorgen, zijn opnieuw het Centrum tegen Mensenhandel (CtM), Expertisecentrum Seksualiteit Sekswerk & Mensenhandel (ESSM) en Yadeborg. Zij zullen samen 50 COSM-bedden leveren. Verder zijn in deze aanbestedingsronde ook zogeheten crisisbedden opgenomen. Hierop kunnen zowel mannen als vrouwen geplaatst worden. Zowel het CtM als KesslerPerspektief zullen ieder 10 crisisbedden verzorgen.
De instroom in de COSM is toegenomen van 106 slachtoffers in 2024 naar 126 slachtoffers in 2025. Opvallend is een verschuiving in de sector van uitbuiting. Waar in voorgaande jaren het merendeel van de slachtoffers werd uitgebuit in de seksuele dienstverlening, is dat aandeel in 2025 gedaald naar 56% (2024: 72%). Het aandeel slachtoffers van uitbuiting in de gereguleerde arbeid en dienstverlening steeg naar 44% (2024: 28%). Deze ontwikkeling hangt onder meer samen met twee onderzoeken naar uitbuiting in de schoonmaaksector. Hierbij kwam een relatief groot aantal Filipijnse slachtoffers in beeld.
De uitstroom uit de COSM blijft een knelpunt. Slachtoffers stuiten vaak op beperkte beschikbaarheid binnen het Vrouwen- en mannenopvang (VMO)- en de Wet langdurige zorg (Wlz)-opvanglandschap. Bovendien ontstaat regelmatig onduidelijkheid of discussie over financiële verantwoordelijkheden. De verblijfsduur laat zien dat de uitstroom vaak traag verloopt. Ruim de helft van de cliënten (60 cliënten) verbleef langer dan 3 maanden in de COSM en een kleinere groep (12 cliënten) zelfs langer dan een jaar. Ook onder in de COSM verblijvende cliënten is dit patroon zichtbaar, waarbij een aanzienlijk deel (22 cliënten) langer dan 3 maanden in de COSM wonen, onder wie 5 cliënten langer dan een half jaar. Dit maakt het proces voor opvanginstellingen arbeidsintensief en vergroot voor slachtoffers het risico op vertraging of plaatsing in een minder passende vervolgvoorziening. Dit kan het herstel van het slachtoffer belemmeren.
Comensha heeft deze problematiek in 2025 geagendeerd bij ministeries, bemiddeld en geadviseerd bij vastlopende uitstroomtrajecten. In veel gevallen heeft dit geleid tot doorbraken en succesvolle doorplaatsingen naar passende vervolgopvang.
'We zien dat de uitstroom vaak vastloopt, terwijl slachtoffers juist klaar zijn voor een volgende stap. Daardoor blijven zij in onzekerheid over hun toekomst. Door samen te werken en actief te bemiddelen, proberen we hen zo snel mogelijk perspectief te bieden.'
Fatima Vangen, consulent aanpak mensenhandel
Opvang Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA-Opvang)
In de NLA-Opvang worden groepen slachtoffers van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling opgevangen die de NLA heeft aangetroffen. Het kan gaan om bijvoorbeeld een groep mannen of vrouwen, een gezin of een stel. De opvang biedt plaats aan maximaal 20 slachtoffers, is in principe voor de duur van 2-4 weken en wordt uitgevoerd door HVO-Querido in Amsterdam en KesslerPerspektief in Den Haag.
In 2025 zijn de plaatsingen vanuit de NLA (arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling) nagenoeg gelijk gebleven ten opzichte van het jaar ervoor. Wel is er een afname in het gebruik van de NLA-Opvang als achtervang wanneer de COSM vol is. Dit komt doordat de capaciteit van de COSM in 2024 is verhoogd. Daardoor sluit de capaciteit beter aan op het aantal slachtoffers van mensenhandel dat recht heeft op en gebruikmaakt van de COSM-opvang.
Het belangrijkste knelpunt met betrekking tot de bemiddeling en opvang van slachtoffers in de NLA-Opvang waren de onzekere financiële middelen. Dit vormde een belemmering voor Comensha, partners en slachtoffers, omdat zonder financiële zekerheid geen contracten kunnen worden aangegaan en de continuïteit van de NLA-Opvang in het gedrang komt. In 2025 is dit knelpunt opgelost door de integratie van de NLA-Opvang in de aanbesteding van de COSM, in samenwerking met de ministeries van JenV, VWS en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Hiermee is de structurele financiering vanaf 2026 voor meerdere jaren geborgd en is de verantwoordelijkheid voor de bekostiging belegd bij het ministerie. Comensha behoudt de coördinerende rol in de plaatsingen.
'Veel slachtoffers zijn van wonen en werken afhankelijk van de werkgever en staan letterlijk op straat op het moment dat ze met de NLA spreken. Een opvangvoorziening is daarom essentieel om herhaald slachtofferschap te voorkomen.'
Eefje de Volder, adviseur aanpak mensenhandel arbeidsuitbuiting
Opvang voor Slachtoffers van Mensenhandel met Multiproblematiek (OMM)
De OMM is opgezet naar aanleiding van gebrek aan passende opvang en begeleiding voor slachtoffers van mensenhandel in combinatie met een LVB, verslavings- en/of psychiatrische problematiek of andere problemen. Het doel van de OMM is enerzijds om de kans op herhaald slachtofferschap te verkleinen en anderzijds om een cliënt dusdanig toe te rusten dat de cliënt in staat is om een zo zelfstandig mogelijk bestaan op te bouwen, dan wel door te stromen naar een zorgvoorziening met langdurige zorg vanuit bijvoorbeeld de Wlz, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Jeugdwet, de forensische zorg of opvang en zorg voor asielzoekers.
Voor deze doelgroep zijn 31 opvangplekken beschikbaar. De OMM is toegankelijk voor iedereen die recht heeft op zorg, onder wie personen met een B8.3-vergunning. Comensha weegt of een slachtoffer aan de OMM-criteria voldoet en plaatst het slachtoffer als dat het geval is.
In 2025 daalde het aantal plaatsingen ten opzichte van 2024: van 22 naar 7. Ook het aantal wegingen nam af: van 36 (waarvan 30 positief) in 2024 naar 20 (waarvan 15 positief) in 2025. Ondanks beschikbare opvangplekken stonden 27 slachtoffers enkele maanden tot meer dan één jaar op de wachtlijst. Van hen zijn er uiteindelijk 10 niet geplaatst, bijvoorbeeld omdat zij uit beeld raakten, zijn overleden, afzagen van plaatsing of elders opvang vonden.
Een aannemelijke verklaring is dat zorgcoördinatoren vanwege de lange wachtlijsten terughoudender zijn geworden in het aanmelden voor de OMM en vaker kiezen voor alternatieve, mogelijk minder geschikte opvang. Het belangrijkste knelpunt ligt in de beperkte toegankelijkheid van de OMM-plekken: door contra-indicaties, met name bij middelengebruik, kan niet elk slachtoffer op elke locatie terecht. Hierdoor blijft een deel van de capaciteit onbenut. Dit wordt versterkt doordat slachtoffers met ernstige verslavingsproblematiek eerst een detoxtraject moeten doorlopen, waarvoor eveneens wachtlijsten bestaan, terwijl juist snelle doorstroom daarna cruciaal is.
Eind 2025 stopten Fier en het Leger des Heils met het aanbieden van OMM-bedden. Hierdoor zijn 11 OMM-bedden weggevallen en zal de druk in 2026 vanzelfsprekend verder toenemen. Als gevolg hiervan verblijven slachtoffers langer op plekken waar onvoldoende passende ondersteuning beschikbaar is. Dit belemmert hun herstel én vergroot het risico dat zij opnieuw in beeld komen bij uitbuiters.
Comensha heeft deze problematiek in 2025 geagendeerd bij VWS, het Nederlands Jeugdinstituut, de VNG, gemeenten en aanbieders. Dit heeft bijgedragen aan concrete stappen in 2026, zoals de overname van twee opvangplekken door het CTM en de opening van een nieuwe OMM-opvang bij het ESSM met vijf bedden.
'Slachtoffers met multiproblematiek hebben meer nodig dan alleen een opvangplek. Er is meer aandacht en expertise nodig die echt aansluit bij hun situatie.'
Alice Frederiksson, consulent aanpak mensenhandel
Nationaal Verwijsmechanisme (NVM)
De begeleiding van slachtoffers naar de meest passende opvang en ondersteuning is een thema waarvan op Europees niveau is afgesproken dit te verbeteren en te harmoniseren. In 2025 startte Comensha samen met andere partners met de voorbereidingen voor de realisatie van een NVM. Dit betreft een formeel vast te stellen kader waarmee slachtoffers sneller in beeld komen en doorverwezen kunnen worden naar de meest geschikte ondersteuning en bijstand. Daarbij is het van belang dat de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van betrokken partijen duidelijk zijn vastgelegd. Ook is een nationaal contactpunt nodig voor grensoverschrijdende samenwerking en de doorverwijzing van slachtoffers.
Opvangverzoeken in 2025
In 2025 heeft Comensha 197 opvangverzoeken ontvangen, tegenover 186 in 2024. Van deze 197 opvangverzoeken hebben er 169 geleid tot plaatsing in de opvang: 91 keer was dit in een COSM, 31 keer in de NLA-Opvang, 19 keer in de NLA-Opvang voor slachtoffers van ernstige benadeling (in Figuur 6 terug te vinden onder ‘EB-opvang’), 15 keer bij de Maatschappelijke Opvang/Vrouwenopvang (MO/VO), 8 keer op een noodbed en 5 keer in de OMM. Verder is 23 keer het verzoek om opvang weer ingetrokken en waren 5 opvangverzoeken aan het einde van het jaar nog in behandeling. Een opvangverzoek kan overigens meerdere plaatsingen in (verschillende vormen van) opvang behelzen. Een slachtoffer kan bijvoorbeeld van een noodbed in een COSM of MO/VO geplaatst worden. De hier genoemde getallen betreffen de eerste plaatsing door Comensha binnen een opvangverzoek. Het aantal bijbehorende plaatsingen is hoger.
Figuur 6: Totaal aantal opvangverzoeken in 2025
[2a] Waaronder 4 slachtoffers met 2 opvangverzoeken in 2025.
[2b] Waaronder 3 slachtoffers met 2 opvangverzoeken in 2025.
Zorgcoördinatie
Zorgcoördinatoren (ZoCo) zijn essentieel in de hulpverlening aan en begeleiding van slachtoffers van mensenhandel in de regio. ZoCo kunnen bijvoorbeeld gepositioneerd zijn bij maatschappelijke organisaties, bij Zorg- en Veiligheidshuizen, bij gemeenten en bij Veilig Thuis. Een zorgcoördinator mensenhandel heeft een divers takenpakket en de werkwijze kan verschillen per regio (deels afhankelijk van het aantal uren dat iemand tot beschikking heeft). De kerntaak van een zorgcoördinator is ervoor te zorgen dat slachtoffers van mensenhandel adequate (na)zorg, opvang en begeleiding ontvangen. Daarnaast verstrekt de zorgcoördinator informatie en advies aan professionals die te maken hebben met slachtoffers. De zorgcoördinator is vaak onderdeel van de meldroute en geeft voorlichtingen in het kader van bewustwording en de signalering van slachtoffers. Het is van groot belang dat zorgcoördinatie geborgd is in de regio zelf, omdat daar het zicht op het lokale zorg- en hulpaanbod het beste is. Daar kan stevig geïnvesteerd worden in het opbouwen en onderhouden van een goed netwerk. Een landelijk dekkend netwerk van ZoCo is de kortste weg naar de juiste opvang en zorg voor slachtoffers van mensenhandel in de regio.
CoMensha is voorzitter van het Zorgcoördinatorenoverleg
Dit overleg wordt gefaciliteerd en voorgezeten door CoMensha. In het Zorgcoördinatorenoverleg worden best practices uitgewisseld en knelpunten besproken die de ZoCo ervaren bij de uitoefening van hun werk. Het Zorgcoördinatorenoverleg is een belangrijke voedingsbron voor het SOM en de Landelijke Task Force Mensenhandel (TFM). In 2022 is onder meer ingezet op de oorlog in Oekraïne, vluchtelingen en signalen van mensenhandel. Daarnaast bleek dat er uitdagingen waren bij het vinden van eerste opvang voor slachtoffers van mensenhandel. Deze knelpunten zijn in 2022 geïnventariseerd en krijgen een vervolg in 2023. Verder is er bij de ZoCo behoefte aan meer structuur, duidelijke afspraken en meer uniformiteit in de werkwijze. Het opstellen van werkafspraken en totstandkoming van een ‘afwegingskader melden’ kunnen hierbij helpen. CoMensha nam hiertoe het initiatief. Daarnaast is ingezet op de problematiek rondom de AVG, met name de vraag hoe binnen de AVG - in het belang van het slachtoffer - informatie en gegevens gedeeld kunnen worden met relevante ketenpartners.
Verbinding zorgcoördinatie en NLA
In 2017 heeft CoMensha het initiatief genomen tot structureel overleg van de NLA met ZoCo. CoMensha faciliteert hierbij, zodat inspecteurs en ZoCo meer inzicht hebben in elkaars werk en dat ook beter op elkaar kunnen afstemmen. Het uiteindelijke doel is de belangen van slachtoffers beter te dienen en te beschermen.
Afbeelding 1. Kaart Nederland Zorgcoördinatie tot en met december 2022
Landelijk dekkend netwerk zorgcoördinatie
CoMensha zet zich al jaren in voor een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie voor de aanpak van mensenhandel. Dankzij extra financiering van het ministerie van VWS heeft dit netwerk in 2022 wederom een stevige impuls gekregen. Hoewel er sinds 2022 een volledig landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie is, is er nog niet voldoende capaciteit voor zorgcoördinatie in alle regio's en is blijvende aandacht nodig.
Monitoring en evaluatieOpvang Slachtoffers Mensenhandel met Multiproblematiek (OMM)
CoMensha stelt twee keer per jaar een rapportage op over de bezetting, aard en omvang, in, door-en uitstroom in de Opvang Slachtoffers Mensenhandel met Multiproblematiek. Deze rapportage wordt besproken met het ministerie van VWS en de VNG, de geselecteerde instellingen en de centrumgemeenten.
Tussen 1 januari en 31 december 2021 zijn er 33 wegingen gedaan, waarvan er 27 positief zijn beoordeeld. 22 van deze 27 wegingen hebben geresulteerd in plaatsing in de OMM in 2021. Daarnaast zijn er 3 plaatsingen geweest op basis van een positieve weging in 2020.
Er zijn 23 vrouwelijke, 2 mannelijke cliënten en 1 kind ingestroomd in de OMM’s. Er is 1 baby geboren. Gemiddeld
waren de cliënten 30 jaar oud. De Nederlandse nationaliteit kwam het vaakst voor onder de cliënten (15 keer). Uitbuiting in de seksuele dienstverlening werd het meest genoemd als sector van uitbuiting. 6 Nederlandse cliënten hadden aangifte gedaan, 5 cliënten hadden (B8.3-)aangifte gedaan en 9 Nederlandse cliënten hadden nog geen aangifte van mensenhandel gedaan. De grootste groep cliënten verbleef, voorafgaand aan instroom in de OMM, in de COSM (6 cliënten). 5 cliënten verbleven op een crisisbed/politiebed. Amsterdam is de gemeente die het meest genoemd wordt als verantwoordelijke gemeente (5 cliënten), gevolgd door Alkmaar, Almere, Goes en Rotterdam met ieder 2 cliënten. In 2021 is 21 keer uitgestroomd; meestal naar een eigen woning (11 cliënten). De cliënten die tussen 1 januari en 31 december 2021 zijn uitgestroomd, verbleven gemiddeld 34 weken in de OMM.
Deze eerste jaren van de OMM worden gezien als een pilotfase. Het ministerie van VWS en de VNG hebben opdracht gegeven tot een evaluatie van de positionering en inrichting van de OMM en hierover aanbevelingen te doen. De evaluatie is in maart 2022 opgeleverd, maar nog niet openbaar. Een bespreking van de evaluatie moet nog plaatsvinden met het ministerie van VWS, de VNG en de geselecteerde partijen.
COSM-voortgangsrapportage
Tussen 1 januari en 30 november 2021 zijn er 52 cliënten en 9 kinderen ingestroomd in de COSM’s. Er was 1 cliënt zwanger bij instroom en zij is bevallen tijdens haar verblijf in de COSM. De groep van 52 ingestroomde cliënten telde 39 vrouwen en 13 mannen. Gemiddeld zijn de cliënten 33 jaar oud. De Colombiaanse, Roemeense en Chinese nationaliteit kwamen het meest voor onder de cliënten (respectievelijk 7, 6 en 5 keer).
Onder de vrouwelijke cliënten kwam slachtofferschap van seksuele uitbuiting het meest voor: 69% van de vrouwelijke en 23% van de mannelijke slachtoffers hebben met deze vorm van uitbuiting te maken gehad. Onder de mannelijke slachtoffers kwam uitbuiting in de gereguleerde arbeid en dienstverlening het meest voor: 77% van de mannen kreeg hiermee te maken. Dit geldt voor 31% van de vrouwelijke cliënten. Het merendeel van de cliënten deed aangifte (69%). De grootste groep cliënten verbleef, voorafgaand aan instroom in de COSM, op een noodbed of in de (crisis)opvang. Er stroomden 54 cliënten de COSM’s uit, veelal naar een vervolgopvang.
De verblijfsduur in de COSM’s is in principe 3 maanden. De cliënten die tussen 1 januari en 30 november zijn uitgestroomd, verbleven gemiddeld echter langer in de COSM; namelijk 20 weken. Van de 18 cliënten die op 30 november 2021 in de COSM verbleven, was bij 10 cliënten de verblijfstermijn van 3 maanden overschreden. De knelpunten met betrekking tot de uitstroom waren grotendeels gelijk aan die van voorgaande jaren, waarbij het gebrek aan passende vervolgopvang het meest werd genoemd.
ISZW-opvang
In 2021 zijn er 24 slachtoffers geplaatst in de ISZW-opvang. Het betrof 4 vrouwen en 20 mannen met onder andere de Chinese, Hongaarse en Roemeense nationaliteit (respectievelijk 8, 6 en 4 slachtoffers). Er zijn 23 slachtoffers uitgestroomd, gemiddeld verbleven zij 27 dagen in de ISZW-opvang.
Taakstelling
In januari vond een overleg plaats tussen COA, CoMensha en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Aan bod kwamen vooral de knelpunten met betrekking tot de aanmelding voor de taakstelling. In de Huisvestingswet is vastgelegd dat gemeenten verplicht zijn een bepaald aantal mensen met een (tijdelijke) verblijfsvergunning te huisvesten. Belangrijke resultaten waren de bevestiging dat slachtoffers van mensenhandel beroep kunnen doen op de taakstelling en de aanpassing van werkafspraken aan de huidige omstandigheden en eisen. Ook kwam meer duidelijkheid over de aanmeldroute; onze bevestiging dat een cliënt slachtoffer is van mensenhandel is voldoende. De COSM’s nemen vervolgens zelf contact op met de regievoerder uit hun gemeente. Overigens ontving CoMensha in 2020 geen aanmelding voor de taakstelling.