Hoofdstuk 3
3
Coördinatie van
opvang en
hulpverlening
Coördinatie van opvang en hulp-verlening
Conform internationale, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving hebben slachtoffers van mensenhandel recht op opvang en hulpverlening. CoMensha coördineert de eerste opvang van slachtoffers van mensenhandel in Nederland. Slachtoffers van mensenhandel worden voornamelijk geplaatst in de Categorale Opvang voor Slachtoffers van Mensenhandel (COSM), de Opvang van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA-Opvang), Opvang voor slachtoffers van Mensenhandel met Multiproblematiek (OMM) en in de Vrouwen- en Maatschappelijke opvang (VO/MO). CoMensha heeft exclusieve plaatsingsbevoegdheid voor de COSM-, NLA- en OMM-opvang.
COSM
De COSM is specifiek bedoeld voor slachtoffers van mensenhandel en biedt opvang aan zowel mannelijke als vrouwelijke slachtoffers die in de bedenktijd van de B8.3-procedure van de Vreemdelingenwet zitten (Tijdelijke verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel). De bedenktijd houdt in dat het vermoedelijke slachtoffer gedurende maximaal drie maanden het land niet hoeft te verlaten, zodat hij tot rust kan komen en kan beslissen over medewerking aan strafrechtelijk onderzoek en/of aangifte. De COSM had in 2023 een capaciteit van 40-45 bedden.
Het aantal plaatsingen in de COSM komt langzaamaan weer op het niveau van voor de COVID-periode. Vanwege de lockdown en reisbeperkingen in die periode, werden er minder slachtoffers gesignaleerd en stroomden er minder slachtoffers in. Slachtoffers die CoMensha in de COSM plaatst zijn veelal vrouw en uitgebuit in de seksuele dienstverlening.
Het belangrijkste knelpunt met betrekking tot de slachtoffers in de COSM is de uitstroom van slachtoffers wanneer de bedenktijd is verlopen of wanneer aangifte is gedaan. Het kost vaak veel tijd en moeite om een plek te vinden waar zij kunnen verblijven. Voor de slachtoffers betekent dit dat ze te lang op een plek verblijven die niet meer geschikt voor hen is, terwijl andere slachtoffers niet kunnen instromen en daardoor niet de juiste hulp en begeleiding krijgen. Opvangmedewerkers lopen vast in de begeleiding. Gevolg is ook dat CoMensha slachtoffers die de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) bij haar aanmeldt niet direct kan plaatsen in de COSM. Zij worden dan vaak geplaatst in lokale opvangvoorzieningen die echter vaak expertise missen voor deze cliënten. Gemeenten willen niet altijd betalen voor de opvang van deze cliënten. Dit knelpunt verstoort de efficiëntie en effectiviteit van de opvang, wat een directe impact heeft op de kwaliteit van de zorg en ondersteuning. Om dit knelpunt aan te pakken, heeft CoMensha in 2023 het probleem geagendeerd, gevraagd om opschaling van de COSM's en meegedacht over alternatieve doorstroommogelijkheden.
NLA-Opvang
In de NLA-Opvang worden groepen slachtoffers van arbeidsuitbuiting opgevangen die de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) heeft aangetroffen. Het kan gaan om bijvoorbeeld een groep mannen, een gezin of een stel. De opvang biedt plaats aan maximaal 20 slachtoffers, is in principe voor de duur van 2 weken en wordt uitgevoerd door HVO-Querido in Amsterdam en KesslerPerspektief in Den Haag. In het kader van de pilot Ernstige benadeling kunnen sinds april 2022 op deze opvangplekken ook slachtoffers van ernstige benadeling terecht.
Het aantal daadwerkelijk te plaatsen slachtoffers van arbeidsuitbuiting laat zich niet makkelijk voorspellen. De plaatsingen zijn namelijk afhankelijk van de acties van de Opsporingsdienst van de NLA. In 2023 is deze dienst uitgebreid, wat kan leiden tot een stijging van het aantal lopende zaken. In 2023 stonden met regelmaat bedden in de NLA-Opvang leeg, terwijl er tegelijkertijd tekorten waren in het aantal plekken voor de opvang van slachtoffers van andere vormen van uitbuiting.
'De NLA-opvang, met de toevoeging van de pilot Ernstige benadeling, vormt een belangrijk onderdeel van bescherming van slachtoffers. Of het nu gaat om NLA-toezicht of NLA-opsporing, zij kunnen in het geval van het vermoeden van ernstige benadeling of arbeidsuitbuiting iemand plaatsen in de opvang die anders op straat zou komen te staan. Hier kunnen ze in alle rust hun verhaal doen. En soms leidt dit ertoe dat iemand waarbij in eerste instantie slechts vermoedens van ernstige benadeling bestaan, alsnog de geringste aanwijzing van mensenhandel wordt vastgesteld. Deze pragmatische insteek is wat mij betreft wat deze noodvoorziening zo bijzonder maakt. Net als de diverse systemen die er kunnen worden opgevangen (gezinnen, stellen, groepen) met ieder hun eigen dynamiek. En dit is geheel te danken aan de kundige en flexibele inzet van de opvanglocaties HVO-Querido Amsterdam en KesslerPerspektief in Den Haag.'
Eefje de Volder, Adviseur aanpak mensenhandel arbeidsuitbuiting bij CoMensha
OMM
De OMM is opgezet naar aanleiding van gebrek aan passende opvang en begeleiding voor slachtoffers van mensenhandel in combinatie met een LVB, verslavings- en/of psychiatrische problematiek of andere problemen. Plaatsing van slachtoffers uit deze doelgroep is vaak lastig, waardoor cliënten afhaakten, niet geplaatst werden en soms uit beeld verdwenen. Voor deze doelgroep zijn 36 opvangplekken beschikbaar. De OMM is toegankelijk voor iedereen die recht heeft op zorg, onder wie personen met een B8.3-vergunning. CoMensha weegt of een slachtoffer aan de OMM-criteria voldoet en plaatst het slachtoffer als dat het geval is. De opvang wordt uitgevoerd door de Blijf Groep, Fier!, het Leger des Heils en HVO-Querido.
Noodbed en andere vormen van opvang
Wanneer een slachtoffer met een opvangverzoek niet in aanmerking komt voor één van bovenstaande vormen van opvang, wanneer de opvang volledig bezet is of wanneer een slachtoffer in de nacht wordt aangetroffen, wordt een slachtoffer (tijdelijk) geplaatst op een noodbed of in een andersoortige opvangvoorziening als beschermde opvang of opvang op een woon-zorgboerderij. Een noodbed biedt meestal opvang voor 24 tot 72 uur.
Niet alle gemeenten zijn in staat om slachtoffers van mensenhandel direct op te vangen. Dit kan het gevolg zijn van een gebrek aan beschikbare bedden, financiële middelen of expertise. Dit vormt een probleem voor slachtoffers die direct noodopvang nodig hebben. Ook de Politie ondervindt hier hinder van, omdat agenten en/of bureaumedewerkers veel tijd kwijt zijn aan het zoeken naar een geschikte opvangplek.
'Voordat ik bij CoMensha werkte had ik nog weinig kennis over de uitdagingen rondom de opvang van slachtoffers van mensenhandel. Het heeft me verbaasd hoe lastig het kan zijn om opvang te vinden voor iemand in nood. Tegelijkertijd ben ik onder de indruk van de creativiteit waarmee we er meestal tóch in slagen om een oplossing te vinden.'
Manon van der Velde, Consulent aanpak mensenhandel bij CoMensha
Opvangverzoeken in 2023
In 2023 heeft CoMensha 168 opvangverzoeken ontvangen, tegenover 142 in 2022. Van deze 168 opvangverzoeken hebben er 143 geleid tot plaatsing in de opvang: 77 keer was dit in een COSM, 16 keer in de NLA-opvang, 4 keer plaatsing in de NLA-opvang van slachtoffers van ernstige benadeling (in Figuur 6 terug te vinden onder ‘EB-opvang’), 13 keer bij MO/VO, 23 keer in OMM, 8 keer op een noodbed, en 2 keer bij een andere opvanginstelling. Verder is 22 keer het verzoek om opvang weer ingetrokken en 3 opvangverzoeken waren aan het einde van het jaar nog in behandeling. Een opvangverzoek kan overigens meerdere plaatsingen in (verschillende vormen van) opvang behelzen. Een slachtoffer kan bijvoorbeeld van een noodbed, in een COSM of VO geplaatst worden. De hier genoemde getallen betreffen de eerste plaatsing door CoMensha binnen een opvangverzoek. Het aantal bijbehorende plaatsingen is hoger.
Figuur 6: Totaal aantal opvangverzoeken in 2023
'Zolang slachtoffers van mensenhandel tussen wal en schip vallen in het zorgsysteem, blijft CoMensha werk verzetten om deuren te openen!'
Joyce Tacl, Consulent / adviseur aanpak mensenhandel bij CoMensha
Zorgcoördinatie
Zorgcoördinatoren (ZoCo) zijn essentieel in de hulpverlening aan en begeleiding van slachtoffers van mensenhandel in de regio. ZoCo kunnen bijvoorbeeld gepositioneerd zijn bij maatschappelijke organisaties, bij Zorg- en Veiligheidshuizen, bij gemeenten en bij Veilig Thuis. Een zorgcoördinator mensenhandel heeft een divers takenpakket en de werkwijze kan verschillen per regio (deels afhankelijk van het aantal uren dat iemand tot beschikking heeft). De kerntaak van een zorgcoördinator is ervoor te zorgen dat slachtoffers van mensenhandel adequate (na)zorg, opvang en begeleiding ontvangen. Daarnaast verstrekt de zorgcoördinator informatie en advies aan professionals die te maken hebben met slachtoffers. De zorgcoördinator is vaak onderdeel van de meldroute en geeft voorlichtingen in het kader van bewustwording en de signalering van slachtoffers. Het is van groot belang dat zorgcoördinatie geborgd is in de regio zelf, omdat daar het zicht op het lokale zorg- en hulpaanbod het beste is. Daar kan stevig geïnvesteerd worden in het opbouwen en onderhouden van een goed netwerk. Een landelijk dekkend netwerk van ZoCo is de kortste weg naar de juiste opvang en zorg voor slachtoffers van mensenhandel in de regio.
CoMensha is voorzitter van het Zorgcoördinatorenoverleg
Dit overleg wordt gefaciliteerd en voorgezeten door CoMensha. In het Zorgcoördinatorenoverleg worden best practices uitgewisseld en knelpunten besproken die de ZoCo ervaren bij de uitoefening van hun werk. Het Zorgcoördinatorenoverleg is een belangrijke voedingsbron voor het SOM en de Landelijke Task Force Mensenhandel (TFM). In 2022 is onder meer ingezet op de oorlog in Oekraïne, vluchtelingen en signalen van mensenhandel. Daarnaast bleek dat er uitdagingen waren bij het vinden van eerste opvang voor slachtoffers van mensenhandel. Deze knelpunten zijn in 2022 geïnventariseerd en krijgen een vervolg in 2023. Verder is er bij de ZoCo behoefte aan meer structuur, duidelijke afspraken en meer uniformiteit in de werkwijze. Het opstellen van werkafspraken en totstandkoming van een ‘afwegingskader melden’ kunnen hierbij helpen. CoMensha nam hiertoe het initiatief. Daarnaast is ingezet op de problematiek rondom de AVG, met name de vraag hoe binnen de AVG - in het belang van het slachtoffer - informatie en gegevens gedeeld kunnen worden met relevante ketenpartners.
Verbinding zorgcoördinatie en NLA
In 2017 heeft CoMensha het initiatief genomen tot structureel overleg van de NLA met ZoCo. CoMensha faciliteert hierbij, zodat inspecteurs en ZoCo meer inzicht hebben in elkaars werk en dat ook beter op elkaar kunnen afstemmen. Het uiteindelijke doel is de belangen van slachtoffers beter te dienen en te beschermen.
Afbeelding 1. Kaart Nederland Zorgcoördinatie tot en met december 2022
Landelijk dekkend netwerk zorgcoördinatie
CoMensha zet zich al jaren in voor een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie voor de aanpak van mensenhandel. Dankzij extra financiering van het ministerie van VWS heeft dit netwerk in 2022 wederom een stevige impuls gekregen. Hoewel er sinds 2022 een volledig landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie is, is er nog niet voldoende capaciteit voor zorgcoördinatie in alle regio's en is blijvende aandacht nodig.
Monitoring en evaluatieOpvang Slachtoffers Mensenhandel met Multiproblematiek (OMM)
CoMensha stelt twee keer per jaar een rapportage op over de bezetting, aard en omvang, in, door-en uitstroom in de Opvang Slachtoffers Mensenhandel met Multiproblematiek. Deze rapportage wordt besproken met het ministerie van VWS en de VNG, de geselecteerde instellingen en de centrumgemeenten.
Tussen 1 januari en 31 december 2021 zijn er 33 wegingen gedaan, waarvan er 27 positief zijn beoordeeld. 22 van deze 27 wegingen hebben geresulteerd in plaatsing in de OMM in 2021. Daarnaast zijn er 3 plaatsingen geweest op basis van een positieve weging in 2020.
Er zijn 23 vrouwelijke, 2 mannelijke cliënten en 1 kind ingestroomd in de OMM’s. Er is 1 baby geboren. Gemiddeld
waren de cliënten 30 jaar oud. De Nederlandse nationaliteit kwam het vaakst voor onder de cliënten (15 keer). Uitbuiting in de seksuele dienstverlening werd het meest genoemd als sector van uitbuiting. 6 Nederlandse cliënten hadden aangifte gedaan, 5 cliënten hadden (B8.3-)aangifte gedaan en 9 Nederlandse cliënten hadden nog geen aangifte van mensenhandel gedaan. De grootste groep cliënten verbleef, voorafgaand aan instroom in de OMM, in de COSM (6 cliënten). 5 cliënten verbleven op een crisisbed/politiebed. Amsterdam is de gemeente die het meest genoemd wordt als verantwoordelijke gemeente (5 cliënten), gevolgd door Alkmaar, Almere, Goes en Rotterdam met ieder 2 cliënten. In 2021 is 21 keer uitgestroomd; meestal naar een eigen woning (11 cliënten). De cliënten die tussen 1 januari en 31 december 2021 zijn uitgestroomd, verbleven gemiddeld 34 weken in de OMM.
Deze eerste jaren van de OMM worden gezien als een pilotfase. Het ministerie van VWS en de VNG hebben opdracht gegeven tot een evaluatie van de positionering en inrichting van de OMM en hierover aanbevelingen te doen. De evaluatie is in maart 2022 opgeleverd, maar nog niet openbaar. Een bespreking van de evaluatie moet nog plaatsvinden met het ministerie van VWS, de VNG en de geselecteerde partijen.
COSM-voortgangsrapportage
Tussen 1 januari en 30 november 2021 zijn er 52 cliënten en 9 kinderen ingestroomd in de COSM’s. Er was 1 cliënt zwanger bij instroom en zij is bevallen tijdens haar verblijf in de COSM. De groep van 52 ingestroomde cliënten telde 39 vrouwen en 13 mannen. Gemiddeld zijn de cliënten 33 jaar oud. De Colombiaanse, Roemeense en Chinese nationaliteit kwamen het meest voor onder de cliënten (respectievelijk 7, 6 en 5 keer).
Onder de vrouwelijke cliënten kwam slachtofferschap van seksuele uitbuiting het meest voor: 69% van de vrouwelijke en 23% van de mannelijke slachtoffers hebben met deze vorm van uitbuiting te maken gehad. Onder de mannelijke slachtoffers kwam uitbuiting in de gereguleerde arbeid en dienstverlening het meest voor: 77% van de mannen kreeg hiermee te maken. Dit geldt voor 31% van de vrouwelijke cliënten. Het merendeel van de cliënten deed aangifte (69%). De grootste groep cliënten verbleef, voorafgaand aan instroom in de COSM, op een noodbed of in de (crisis)opvang. Er stroomden 54 cliënten de COSM’s uit, veelal naar een vervolgopvang.
De verblijfsduur in de COSM’s is in principe 3 maanden. De cliënten die tussen 1 januari en 30 november zijn uitgestroomd, verbleven gemiddeld echter langer in de COSM; namelijk 20 weken. Van de 18 cliënten die op 30 november 2021 in de COSM verbleven, was bij 10 cliënten de verblijfstermijn van 3 maanden overschreden. De knelpunten met betrekking tot de uitstroom waren grotendeels gelijk aan die van voorgaande jaren, waarbij het gebrek aan passende vervolgopvang het meest werd genoemd.
ISZW-opvang
In 2021 zijn er 24 slachtoffers geplaatst in de ISZW-opvang. Het betrof 4 vrouwen en 20 mannen met onder andere de Chinese, Hongaarse en Roemeense nationaliteit (respectievelijk 8, 6 en 4 slachtoffers). Er zijn 23 slachtoffers uitgestroomd, gemiddeld verbleven zij 27 dagen in de ISZW-opvang.
Taakstelling
In januari vond een overleg plaats tussen COA, CoMensha en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Aan bod kwamen vooral de knelpunten met betrekking tot de aanmelding voor de taakstelling. In de Huisvestingswet is vastgelegd dat gemeenten verplicht zijn een bepaald aantal mensen met een (tijdelijke) verblijfsvergunning te huisvesten. Belangrijke resultaten waren de bevestiging dat slachtoffers van mensenhandel beroep kunnen doen op de taakstelling en de aanpassing van werkafspraken aan de huidige omstandigheden en eisen. Ook kwam meer duidelijkheid over de aanmeldroute; onze bevestiging dat een cliënt slachtoffer is van mensenhandel is voldoende. De COSM’s nemen vervolgens zelf contact op met de regievoerder uit hun gemeente. Overigens ontving CoMensha in 2020 geen aanmelding voor de taakstelling.